Cosa sono gli Appalti pre-commerciali e come funzionano?

Dal punto di vista tecnico, l’appalto pubblico pre-commerciale è un contratto oneroso finalizzato all’acquisto “non in esclusiva” di servizi di ricerca applicata e sviluppo sperimentale, che prevede la condivisione dei rischi e dei benefici - alle condizioni di mercato- tra acquirente pubblico e soggetti appaltatori e mediante il quale diversi operatori sono chiamati a sviluppare, in modo parallelo e concorrente, nuove soluzioni, quindi non già presenti sul mercato, idonee a fronteggiare i problemi e le sfide di particolare complessità tecnologica, posti dal settore pubblico.

Sotto il profilo giuridico, tali contratti sono appalti di servizi a tutti gli effetti, sottoposti all’applicazione dei principi fondamentali del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea in materia di appalti. Essi devono essere progettati in modo tale da evitare, da un lato, di essere integralmente remunerati dalla stazione appaltante e, dall’altro, di rientrare in ipotesi di Aiuti di Stato.

In chiave sistemica, l’appalto pre-commerciale  è un processo ed una metodologia di problem solving e di mitigazione del rischio connaturato a complessi investimenti tecnologici. Ponendo a bando un problema e descrivendo il fabbisogno in termini funzionali e prestazionali, anziché prescrivendo specifiche tecniche di progettazione, l’appalto pre-commerciale abilita la proposizione e la comparazione di soluzioni prototipali alternative, anche divergenti tra loro. 

Perché l’Unione Europea pone questo strumento al centro delle strategie per l’innovazione?

Vi sono almeno due circostanze che rendono indifferibile l’ammodernamento delle strategie a sostegno dell’innovazione, con azioni capillari finalizzate a promuovere la ricettività rispetto a prodotti e servizi innovativi nei mercati in cui il settore pubblico è un committente importante; tanto più in uno scenario di insufficienza di risorse finanziarie e di vincoli di bilancio, che rende totalmente insostenibili gli strumenti del passato, basati sul finanziamento diretto dell’offerta di innovazione e sul trasferimento tecnologico, quindi non armonizzati sostanzialmente e temporalmente con la domanda e, quindi, non idonei ad innescare incentivi spontanei nelle imprese ad innovare e a ottimizzare il rapporto qualità-prezzo dei beni e servizi prodotti.

• La spesa pubblica europea per beni e servizi, che ammonta in media al 19% del PIL, può fungere da  meccanismo propulsivo della prestazione competitiva dell’Europa e del Paese, contribuendo alla riduzione delle barriere all’adozione di prodotti e servizi innovativi, ripristinando incentivi spontanei per le imprese ad innovare in modo addizionale senza bloccare il mercato. 

• Il settore pubblico europeo condivide problemi e sfide sociali ed ambientali comuni, per i quali sono necessarie soluzioni nuove o migliori rispetto a quelle esistenti, spesso carenti sul piano della interoperabilità, evoluzione e scalabilità e/o talmente costose da richiedere ulteriori attività di ricerca e sviluppo per essere adottate. Vi è quindi una intrinseca necessità di condividere la progettazione dei moderni servizi pubblici e l’opportunità di condividere, ottimizzandoli, gli investimenti pubblici in ricerca e sviluppo. 

Quali sono i limiti degli appalti tradizionali?

Sul fronte della R&S, gli appalti tradizionali presentano profili di “incompletezza” e rigidità non idonei a innescare investimenti addizionali in innovazione e tali invece da inibire la partecipazione delle PMI e da generare meccanismi di blocco del mercato.

Inoltre, poiché gli appalti tradizionali sono orientati alla scelta dell’ (unico) affidatario secondo criteri rivolti “al passato”, essi non abilitano né l’emergere di nuove imprese capaci di innovare (ne è una riprova il fatto che le piccole e medie imprese sono relegate per lo più al ruolo di sub-fornitori), né una “virtuosa” competizione durante l’esecuzione della prestazione innovativa, con il risultato che il settore pubblico perde valore economico dalla mancata competizione e si trova ad essere “ostaggio” della controparte economica, a subire situazioni di opportunismo contrattuale e di eccessivo restringimento del canale di approvvigionamento. 

Quali sono i principali vantaggi dell’appalto pre-commerciale per la PA e per le Imprese?

L’appalto pre-commerciale, ove correttamente progettato, risulta idoneo a sostenere il processo innovativo, a cogliere le esternalità positive dell’innovazione e, soprattutto, a pre-determinare condizioni di effettiva concorrenza nel futuro mercato commerciale e, quindi, una riduzione dei costi dei nuovi beni e servizi realizzati (ovviando a situazioni di blocco del mercato “lock-in”).

La condivisione dei rischi e dei benefici connessi alle attività di R&S tra le imprese e la stazione appaltante determina un interesse di entrambe a promuovere un’ampia commercializzazione e adozione delle nuove soluzioni.

La procedura in fasi, l’aggiudicazione plurima e la possibilità di ovviare a rigidi criteri di selezione riferiti alla capacità tecnico-produttiva e finanziaria del passato, abilitano un ampliamento della partecipazione agli appalti pubblici, soprattutto da parte delle PMI. 

Quali sono i principali profili critici registrati in fase di implementazione dell’appalto pre-commerciale?

I profili di debolezza sinora registrati nell'attuazione dell’appalto pubblico pre-commerciale risiedono, principalmente: i) nella erronea assimilazione con le misure di partenariato pubblico-privato e con il partenariato di innovazione, quest’ultimo ridimensionato dal nuovo Regolamento sugli Aiuti di Stato per la Ricerca e Sviluppo ii) nella mancanza di effettiva titolarità, da parte di molti soggetti attuatori, nella pianificazione degli investimenti e della spesa, nella erogazione dei servizi pubblici e/o nella regolamentazione dei settori interessati dall’innovazione, iii) nella mancanza di competenze verticali e deleghe per formulare ed analizzare in chiave funzionale un concreto fabbisogno di interesse pubblico, iv) nella mancanza di competenze integrate sui profili giuridico-tecnico-economici relativi alla condivisione dei rischi e dei benefici e, in definitiva, nella conseguente introduzione di elementi distorsivi per la concorrenza e nella inabilità di determinare investimenti addizionali in innovazione.